被绑架的主体？——台湾原住民族当前法政发展的检讨

被绑架的主体？——台湾原住民族当前法政发展的检讨
ㄧ.引论随着七○年代国际和两岸情势的巨大变化，落实本土化、追求主体性，迅速成为台湾历史的主流价值，并深刻地影响了台湾民主化的进程。有趣地是：此一总体趋势，很快地成了八○年代中期以後，台湾原住民主体性运动之客观、坚实基础，直接促成九○年起原住民法政存在的发展。注一二○○○年政党轮替，在陈水扁总统的支持下，民进党政府的原住民政策，有了大幅度的跃升。所谓「新伙伴关系」、「国中之国」、「准国与国关系」，不仅将原住民议题的讨论推向国际人权标准应有的高度；同时，也挑战了台湾内部的法政秩序，使得多元文化的概念，有机会「道成肉身」（incarnation）。
对台湾原住民而言，这当然是千载难逢的契机，我们终於可以回到历史「原点」，重新检视「国家」和「原住民族」之间应有的平等关系，纠正长期以来汉人社会对原住民不人道的对待。
然而，这是不是一个理性或民主深化後的丰厚果实呢？它是不是台湾社会品质转化的全新指标呢？这显然还需要一些真诚的反省与检讨。从目前蓝绿、统独的对决和恶质选举文化的现实面来看，中国民族主义与台湾新兴民族论所掀起的迷障，早已模糊掉台湾民主及人道发展的路线。果真如此，则台湾原住民的法政存在，不过是汉人尔虞我诈的政治游戏中一场虚幻的春梦；而其中挺立的原住民主体性，说穿了若非缘自於一厢情愿的自欺，也是一个被恶质选举绑架的结果。
本论文的目标，即希望站在原住民族的立场，针对八○年代以来台湾原住民社会的种种法政变化，进行全面性的考察；并藉此再次论证：原住民是台湾民主化与社会品质改造最鲜明的试金石。
二.形式正义与民族自觉严格说来，相较於台湾西部平原地带的平埔各族，花东和广泛中央山脉地区原住民各族主体性意识之严重崩解，应该是晚至一八九五年甲午战争之後的事。已完成欧化维新的日本殖民政府，挟其绝对优势的现代化统治技术，不但成功地让原住民学会了他们的「第一个国语」（日语）；同时也在皇民化政策的鼓动下，迫使原住民将自己的主体性让渡给他们的「第一个国家」（日帝）注二。即使如此，至少到一九四五年终战前後，深受日本殖民教育的原住民第一代知识份子，多多少少还保有了具民族立场的主体意识，邹族的吾俄?雅达乌有阿纳（高一生）、泰雅族的乐信?瓦旦（林瑞昌）等即是显例注三。然而，接下来「第二个国家」（中华民国），藉其长达三十八年的戒严体制注四，不但进一步彻底将原住民「同胞化」，也在缺乏有效管理的情况下，使原住民饱受资本主义商品逻辑的宰制。部落土地大量流失，民族的主体性因而丧失了它最後的据点。
从主体性的角度来看，台湾一九四五年之後的原住民政策，可分为三个阶段：（一）同胞化时期（1945–1985）。（二）正名时期（1985–2000）。（三）名实相争时期（2000年之後）。第一和第二个阶段，其内在本质是一致的，我们不妨先加以处理。至於第三个阶段，则触及到另一个完全不同性质的层面，我们留待下一节讨论。
1.我们都是一家人和清代、日据时代不同，国民党政府（国府）对台湾原住民的法律定位，一开头便采取否定其民族身份的立场。称原住民为「山地同胞」（山胞），即仅承认其在地域上的特殊性，并沿用日据时代的九族分类。「同胞」，即表示台湾原住民和所有的汉族一样，都是炎黄子孙；而一切行政措施上的特殊处理，只不过是一种过渡，目标是要达到「山地平地化」的最终结果。换句话说，我们既然原本就是一家人，语言、文化等等的差异，便不是什麽太重要的事了。「同胞化」因而即是「同化」。
其实，在中华民国的宪法里，所谓「民族」或「族群」的概念，原本就是模糊不清、笼统概括的。除了蒙、藏之外，其他一切少数民族皆统括在其所谓「边疆民族」的范畴内。「边疆」和「山地」一样，是一种空间界定，而不是一种民族认定。而当初之所以独厚蒙、藏，乃因外蒙和西藏独立所引发的国际考量。一个没有明确多元民族认知的宪法，当然只关心国族的认同，并彻底剥夺国家内部差异民族的存在和法律地位。
因於这样的族群思想和宪法设计，国府从一九四五年至一九八五年的「原住民」政策，一言以蔽之，即是要让「山地」平地化。一九五一年元月十九日，台湾省府委员会第一八四次会议通过「山地施政要点」，其「引言」即明白指出：
「山地行政省政之一重要部门，其施政最高原则，自与一般省政宜趋一致，而适应实际人地关系。目前设施，应以特殊方法为过渡，根据三民主义及政府基本决策，针对现实，本平等原则，增进山胞之智能，扶植山胞之进步，俾能享受一切平等权利，以达全民自治之鹄的。」注五所谓「山地行政为省政之一重要部门」、「本平等原则……以达全民自治之鹄的」云云，其实只是一种虚说。事实上，掌理原住民事务的行政机构，直到八○年代末期，始终处在阶级低且多层协调、连络和兼办性质的状态。而全面自治的目标，指的是地方自治，而不是民族自治；当时虽已有「山地乡」的设置，却与民族认同无关。相反地，国家透过这些行政机器，如火如荼地推动汉名汉姓的户籍登记、国语的普及化以及围绕着经济开发的所谓「生活改进」运动；这不仅破坏了原住民各族传统命名的逻辑和语言，也结构性地改变了原住民的「生活世界」。「资本主义经济法则的介入，使山地社会物质、硬体的建设有显着的进步，但自主意志更加薄弱了。原住民愈来愈依赖政府，也愈来愈依赖资本家。七○年代中期以後，资本家对山地土地、社会、政治的操控日益强大，政府扶植、保护的政策，其实早已饱受威胁，甚至形同具文了」注六。
更值得注意的是，国府藉由国民党绵密的党务系统，彻底组织、动员了原住民的社会，并深刻地改造了原住民的主体世界和认同意识。即使到了今天，绝大多数的原住民仍无法摆脱党国体制的綑绑。一个建立在否定差异的国族认同，其实是对他族主体的绑架，或许可以达到某种暂时的和谐，但终究无法彻底铲除那潜在的不安定因素。那样的一家人，是禁不起考验的，台湾半个世纪的族群纷扰和台海两岸长期的紧张对立，其根本原因即在此。只有先承认彼此，才能建立互为主体的「我们」。
2.告诉你我是谁被党国绑架的「中华民国」，由於国际和两岸情势的变化，七○年代以後便饱受国内外的质疑。以台湾本土意识为主导的力量，逐渐成为历史的主流，被「国族」淹没的族群主体自觉次递苏醒。大家开始认真追问：自己是谁？也渴望告诉别人：我是谁！
一九八○年代初，接受第二个国家（中华民国）完整教育的原住民第二代知识份子，已大致掌握了台湾的主流语言和社会脉动，并结合各方关心的力量，展开一波又一波的民族运动。原住民终於能够以第一人称主体的身份说话、行动。这段时期整个原住民运动诉求的核心，如还我母语、还我姓氏、还我土地以及自治、正名等，其实皆与主体性的重建有关。
八○年代的台湾，已经不再是一元化党国体制可以专断的时代。从原住民的角度说，当时多方关心的力量，各有不同的脉络与目的。有刚从党外蜕变而成的民主进步党，有宣扬台独建国的基督长老教会，有来自学界的人权关怀者，有环保运动者，有为弱势和劳工权益打拼的社运人士……；各方力量凝聚、汇流，形成强大的社会力量，原住民因而得以在各方力量交织的夹缝中正名挺立、自我建构。从一九八五年至二○○○年，特别在法政建制方面，台湾原住民社会有着令人惊喜的发展。略述如後：
?一九八七年，中央内政部成立「山地行政科」。
?一九九○年，省府民政厅「第四科」提升为「山胞行政局」。
?一九九一年，宪法增修条文列入原住民保障的条文。这是台湾原住民族「宪法存在」的第一步。
?一九九四年，「原住民」名称入宪，国家正面回应了从一九八四年以来原住民社会长达十年「正名运动」的诉求。
?一九九六年，行政院原住民族委员会成立。
?一九九八年，立法院通过「原住民族教育法」。
直截了当地说，「正名时期」台湾原住民主体自觉所赢得的最佳赏报，即是原住民「法政存在」的确立。我们终於可以在一个客观的法律、行政架构上，厘清原住民与主流社会的权利、义务关系。台湾原住民的主体性，成了法律客观的存在！
不过，如果我们从落实的层面仔细去评估这些法政的发展，我们不难发现它们大都属救济性的、或形式上的，不少内容仅具宣示性的意义。比如，「行政院原住民族委员会」虽是中央部会层级的机构，但她所要推动的政务如土地方面，却要受到从中央到地方种种土地法规及其主管机关内政部的制约；其他如就业、金融、教育、文化等等事务的施行，同样遭遇到层层的困难。为克服这些关卡，行政院原住民族委员会曾在九○年代末期，尝试草拟具基本法性质的「原住民族发展法」，却终因协调不易而不了了之。
此外，从历史的脉络来看，无论是八○年代初原运的启动，或九○年代中期行政院原住民族委员会的成立，其间都有复杂的政治计算存在。原运的集结，实乃反国民党及本土路线在原住民社会的反映，主要影响的是菁英阶层及都会地区的原住民。其实，在这个过程中，部落是被绑架的！这也同时说明了为什麽历次各级的选举，泛绿始终无法赢得原住民选票的原因。至於行政院原住民族委员会的成立，却与九○年代中期立法院朝野席次接近，原住民立委扮演关键少数有关；也与代表国民党本土路线的李登辉总统，即将投入总统直选有关。原住民又一次被选举绑架。正由於这些历史迷雾背後隐藏的政治算计，使一九八五年至二○○○年台湾社会难得营造出来的民主与人权深度，以及族群间关系的敞开性，为之蒙尘。
三.实质正义与虚实之间1.原住民问题之重新定位二○○○年政党轮替，自命代表本土政权的民主进步党，在国民党严重分裂的情况下，意外取得政权。我们姑且不论陈水扁总统八年执政的是非功过，单就原住民这个部份来看，有完全不同於国民党时代的观念跃升。
我认为陈水扁是一位非常擅於运用原住民筹码的政治人物。他在担任台北市长期间，即先於中央成立「台北市原住民族事务委员会」，并将总统府前的介寿路更名为「凯达格兰大道」注七。二○○○年第一次参选总统，政见中不但承认台湾原住民的自然主权，并借用联合国原住民人权文件注八，与原住民朋友签署「原住民族与台湾政府新的夥伴关系」注九；就职典礼上，还请卑南族名歌手阿妹演唱国歌，喧腾一时。
有陈水扁总统背书，政党轮替後的四位行政院原住民族委员会主委尤哈尼?伊斯卡卡夫特（布农族）、陈建年（卑南族）、瓦历斯?贝林（赛德克族）、夷将?拔路儿（阿美族），皆跨大步推动国民党时代不可能想像的政策。从国立东华大学原住民民族学院的设立、族语认证、传统领域调查、新族群的认定注十、民族议会的推动、自治区的规划和原住民族电视台的设立等等，让人目不暇给。在法规的制订上，和主体性意识关联最大的至少有「原住民族工作权保障法」（2001）、「原住民身分法」（2001）、「原住民民族别认定办法」（2002）、「姓名条例」（修订）（2003）以及「原住民族基本法」（2005）等等。当中尤其重要的是「原住民族基本法」，为落实其规定，相关子法的订定和修法之工作，牵扯颇为深广。它既是原住民未来发展的张本，也是对台湾法政秩序的挑战。我们能不能创造一个更符合民主和法治的社会？就看我们如何落实基本法的精神。
二○○四年陈水扁总统争取连任，更提出台湾原住民族与中华民国为「准国与国关系」，是「国中之国」注十一；并承诺要为原住民订定「宪法专章」，将台湾原住民的「法政存在」推到最高峰。可惜，後来因为两颗子弹和国务机要费的影响，使他第二任期的工作几乎缴了白卷。
如果就法理的高度来看，二○○○年政党轮替後的原住民政策，才算触及到真正问题的本质：原住民的议题不完全是社会救济的问题，它更是一个民族主体重建的工程。民进党政府直接从「民族承认」的角度切入，正确地重新定位了台湾原住民问题的性质。这是国民党五十五年执政，始终达不到的政策高度。连她的旧敌人、新朋友共产党，都早在一九五○年代，於其宪法中明订中华人民共和国乃五十五个少数民族与汉族共同组成的国家。不论这当中存在着多少的虚假与迷幻，将「国家」与「原住民」先拉回历史的原点，再从这个原点进一步思考两者之间权利、义务的关系；这不但是中华民国民主法治品质的试金石，同时也是历史正义的回归，是台湾原住民争取实质正义不可退让的阿基米得点。二○○八年以後的马英九总统，如何面对这个原住民法政存在的新局面？是退缩还是超越？实在是一件值得密切观察的事。
2.虚实之间接下来的问题是：陈水扁总统和他所领导的民进党是玩真的吗？注十二重新回顾陈水扁总统二○○○年、二○○二年与原住民朋友所签署的「新伙伴」文件，其实质的法律效力为何？参与签署的原住民朋友是如何产生的？他们是否具有代表性？老实说这两次文件的签署既任性又浪漫。和二○○四年之「国中之国」一样，文件签署的时机都与选举有关，我们很难避免没有选举绑架的联想。倒是行政院原住民族委员会，在原住民精英和关心原住民的汉人朋友的催促、支持下，冲冲撞撞，似乎也撑开了以往不可能拓展的空间。行政作为上容或有能力不足、规划粗糙、执行逻辑混乱的缺失，但总方向是对的。而在订定「基本法」和其子法期间，以及草拟宪法「原住民族专章」的过程中注十三，不但为我国民族宪政的发展抛出了不少值得进一步探讨的议题，也创造了机关与机关之间、原汉之间、学者与学者之间更广泛的沟通平台，为我们未来与主流社会进行创造性对话累积宝贵的资产。
阻力并不小，陈水扁总统的理念，并不一定可以贯彻到他的执政团队。国立东华大学原住民民族学院院长施正锋教授注十四，在一篇讨论原住民与自然资源共管的文章中，强烈批评行政院的官员说：
「既然无法道之以情、说之以理，推动会分组（联合会议）必须有所决议，以便让推动会做最终的定夺。政院推动会议的第一次会议上，行政院长或许未便裁决，责成政务委员进行协调；谁知政务委员的裁示，违背『原住民族基本法』的精神、罔顾陈水扁总统在一九九九年九月十日於兰屿和原住民各族代表签署『原住民族与台湾政府新的夥伴关系』的美意，对於共管机制的设置不置可否，甚至於定位於谘询的性质。我们要质疑的是，为何推动会不能置喙？难道推动会只是一个空壳子，而『原住民族基本法』是用来欺骗原住民的良心汤，喝了不会死、也不会有所助益？那麽，参加推动会的学者，岂不是沦为政府欺哄原住民的帮凶？（中略）令人不解的是，民进党政府到底因为关心选举绑桩，导致於纵容政务官沆瀣一气治国？或是认为自己的原住民政策是国王的新衣？还是真的有其他不可告人的地方？」注十五由此可见，政治的虚实往往不是「道之以情、说之以理」所可决定的；泛蓝学者抨击民进党政府的政策是在欺骗原住民，并不一定是空穴来风、无的放矢。
而经过这几十年政治和选举文化的薰染，原住民也愈来愈熟练於各式各样的绑架技术。八年来，若干政策或措施的推动、执行，很难分出是民进党绑架原住民或原住民绑架民进党。至於原住民政治人物或知识精英对部落的绑架，亦逐渐有恶质化的倾向。自己绑架自己的主体性，实在是一件买椟还珠的事。在一次私人谈话中，达悟族作家夏曼?蓝波安提到少年时代他的小叔公对他训诫的话：「不要学会汉人的聪明！」主体性的扞卫，并不如我们表面上看到的那样简单，它牵涉到我们对部落价值和美感的深刻体验，具有某种微弱却充满力度的神圣光彩。它不应当是当代台湾政治文化的粗糙拷贝和模仿，而应透显来自部落传统的精神风貌。
四.结语：恶性循环的终止事实证明，依随法政逻辑所扞卫或建构的主体，仅能算是形式上的正义，中共的少数民族政策虽骨架严整，却像一座傀儡戏台，背後始终有强大的党国力量在摆布。而台湾虽已脱离党国体制，并声称已完成民主化，但绑架选民的技术，却推陈出新、防不胜防。尽管如此，对百年来不断受国家和主流社会绑架、宰制的原住民来说，台湾近年来在原住民法政制度方面的大幅跨越，提供了一个喘息的机会，让原住民找到一个可以站立的据点，拒绝一次又一次的绑架，终止永不止息的恶性循环。从这样的角度出发，面对另一次新的政党轮替，身为原住民，最好不要忙着去否定、归咎前朝所制定的种种政策；而应在过去八年累积的经验基础上，调整步调、厘清层次，将可能因莽撞、浪漫或相互绑架所推出的政策，修整的更细腻、更具有可能性。例如，虽然有人强烈批评这八年来，民进党政府轻率的核定了若干族别的认定注十六，认为这破坏学术分类的客观性。但是，如果我们仔细检讨台湾原住民各族的族别分类，其实那也不过是一百多年前日本学者和官方合力编造的结果。如今原住民朋友要求将族别分的更细，反而愈能反映原初部落或氏族认同的真相。回归部落，认同在地。
与此相关的是，近年来关於自治区的思考，大都以族别为单位来进行规划。其实这是一般年轻人的想法，不仅受到族别分类的制约，而且其组织的方式，也是西方议会的翻版。它因而要顾虑到机构、人员的配置，也必需设计一套内外交织的权力运作流程，更需要编列年度预算。果真如此，我们将如何看待部落呢？
姑且不论其经费之来源，我们有必要在国家机器之外，再制造一堆管理机构吗？脱离部落具体的土地，我们如何孕育根深蒂固、有别於商品文明的部落价值呢？如果我们的目标是要去复制所谓现代社会的组织型态，便显示我们对自己部落的存在已丧失了信心，那又何必假装要去扞卫她呢？这是不是一种对部落的粗暴绑架？在做出那些一连串的政策决定之前，我们显然需要静下心来，诚实的追问自己。除非我们能让部落的观点完全渗透到我们的全幅人格，否则我们无法真心建构我们的主体。
来自法政制度的规范，是一种客观的力量，有它不容忽视的重要性；但是，对像台湾原住民这样，人口占绝对少数、又面临文化快速流失的族群来说，法政的存在有它一定的脆弱性，一如我们前文中反覆申明者。因此，我们主体性的建构最後还是得回归自己创造性力量的蓄积与充实，这才是别人抢不走的财富。八○年代之後，原住民作家前仆後继介入台湾的书写世界，「原住民文学」於焉诞生注十七。当中的田雅各、瓦历斯?诺干、夏曼?蓝波安、霍斯陆曼?伐伐、撒可努、利格拉乐?阿乌等人，皆已成为海内外知名的作家。而我们在音乐和工艺方面的表现，从阿妹到撒古流，有如闪亮的星群，丰富了台湾的艺术世界。原住民的「文化存在」，已然成形。至於学术方面，有关原住民的研究，早已越过人类学的范畴，触及多方面的课题。大学里不但开设了各式各样的原住民课程，每年的硕、博士论文，亦有不少以原住民为研究对象者。二○○一年东华大学成立「原住民族学院」，两系、三所、一个博士班。台湾原住民的「学术存在」，清晰可见。
原住民的主体性，只有在原住民的「法政存在」、「部落存在」、「文化存在」以及「学术存在」四个支柱共同支撑下，才能摆脱种种绑架，卓然挺立，并终止长达一世纪的恶性循环。